Ein Forschungsergebnis der Bamberger Politikwissenschaftler ist, dass es schwieriger geworden ist, Steuern zu hinterziehen.

Thomas Rixen hat das Forschungsprojekt geleitet.

Fortschritte im Kampf gegen Steuerhinterziehung

Bamberger Politikwissenschaftler zeigen: Maßnahmen der OECD sind wirkungsvoll

Es ist schwieriger geworden, Steuern zu hinterziehen. Laut einer Forschergruppe der Universität Bamberg unter der Leitung von Politikwissenschaftler Prof. Dr. Thomas Rixen hat sich eine Maßnahme gegen Steuerhinterziehung als besonders wirkungsvoll erwiesen: der automatische Informationsaustausch. Die OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) hat diese Maßnahme 2017 eingeführt. Durch sie werden Finanzinstitute aus rund 100 Staaten weltweit verpflichtet, Kapitalerträge automatisch den Herkunftsstaaten der Geldanlegerinnen und -anleger zu melden.

Die Studie ist ein Teilprojekt von Combating Fiscal Fraud and Empowering Regulators (COFFERS), das von der Europäischen Union mit fast fünf Millionen Euro im Rahmen von Horizont 2020 gefördert wird. Gemeinsam mit Forschenden von acht weiteren europäischen Universitäten untersuchen Rixen und seine Bamberger Kollegen Lukas Hakelberg, Leo Ahrens und Fabio Bothner seit November 2016, wie man Steuerhinterziehung und Steuervermeidung bekämpfen kann. Das Bamberger Forscherteam hat der EU nun Ergebnisse und Handlungsempfehlungen vorgelegt, wie Thomas Rixen im Interview erklärt.

Worum geht es in dem Forschungsprojekt?
Thomas Rixen: Unsere leitende Hypothese ist: Der automatische Informationsaustausch führt dazu, dass Staaten wieder in die Lage versetzt werden, Steuern zu erhöhen. Wir untersuchen, ob das stimmt.

Wie kommen Sie auf diese Hypothese?
In den letzten drei Jahrzehnten sind die Steuern auf Kapital in allen entwickelten Ländern gesunken. Der Hauptgrund dafür ist eine besonders schädliche Form des Steuerwettbewerbs. Beispielsweise ist eine deutsche Staatsbürgerin, die ihr Geld in der Schweiz anlegt, in Deutschland steuerpflichtig. In der Vergangenheit konnte man das ausländische Vermögen verschweigen. Das ist zwar illegal, aber das Risiko, entdeckt zu werden, war wegen des Bank- und Steuergeheimnisses in den Steuerparadiesen gering. So entstand ein Wettbewerb zwischen den Staaten um niedrige Steuern.

Auch in Deutschland?
Zur deutschen Steuerreform 2007 hat der damalige Bundesfinanzminister Peer Steinbrück gesagt: „Besser 25 Prozent von X, als 42 Prozent von nix.“ Der Spitzensteuersatz, den man bei hohem Kapitaleinkommen bezahlt, lag bei 42 Prozent. Aber es war bekannt, dass viele Personen mit hohem Einkommen ihr Geld im Ausland anlegten und dies vor dem Finanzamt verschwiegen. Deshalb wurde der Steuersatz auf 25 Prozent gesenkt. Sehr viele Länder haben das so gemacht und sich bei den Kapitalsteuern gegenseitig unterboten.

Und der automatische Informationsaustausch sollte dem entgegenwirken?
Genau. Länder wie die Schweiz wurden gezwungen, Informationen über die Anlagen ausländischer Steuerzahler an deren Heimatländer zu geben. Der Fiskus nimmt dadurch mehr ein, weil alle Einkommen regulär versteuert werden müssen. Wir vermuten aber, dass der Effekt noch tiefer geht, weil in der Folge das Argument für niedrig besteuertes Kapital wegfällt. Der Staat kann diese Steuern dann wieder erhöhen.

Dadurch hat der Staat mehr Geld…
… und das bedeutet wiederum bessere öffentliche Güter: bessere Infrastruktur, eine vernünftige Versorgung mit Kitas und anderen sozialen Dienstleistungen, womöglich sogar mehr Professorinnen und Professoren an den Universitäten… Spaß beiseite, nach einer Berechnung verlieren die EU-Staaten durch Steuerparadiese Steuereinnahmen in Höhe der Hälfte der öffentlichen Bildungsausgaben.

Der Staat könnte nun auch andere Steuern senken.
Das wäre der nächste Punkt. In den Jahren des Steuerwettbewerbs sind die Steuern auf mobiles Kapital gesunken. Die Steuern auf Konsum, wie die Mehrwertsteuer, und auf Arbeitseinkommen sind gestiegen. Reiche Kapitalbesitzer wurden entlastet und weniger wohlhabende Arbeitnehmer wurden belastet.

Konnten Sie die Hypothese Ihres Forschungsprojektes bestätigen?
Ja. Wir nutzen unter anderem ein sogenanntes „Difference-in-Difference Design“. Wir vergleichen die Entwicklung der Besteuerung von Unternehmen – die Körperschaftssteuer – mit den Steuern auf Portfolioinvestitionen, also auf private Kapitaleinkommen, in den 35 Mitgliedsstaaten der OECD. In beiden Bereichen gab es einen Steuerwettbewerb. Der Unterschied ist, dass der automatische Informationstausch den Steuerwettbewerb im Bereich der Portfolioinvestitionen unterbindet oder wenigstens abschwächt. Es gibt aber noch keine vergleichbar effektive Maßnahme, um die Steuervermeidung von Unternehmen, die ebenfalls erheblich ist – wie uns die wiederkehrenden Steuerskandale um Google, Apple, Starbucks und andere zeigen – zu begrenzen.

Was hat der Vergleich ergeben?
Man sieht, dass sowohl die Körperschaftssteuern als auch die Portfolio-Steuern seit Mitte der 1980er Jahre stetig sinken – bis der automatische Informationsaustausch beschlossen wird. Dann steigt die Kurve der Portfolio-Steuern deutlich an, während die Körperschaftssteuern weiter sinken.

Dieser Einschnitt war 2017?
2017 ist der automatische Informationsaustausch zwar in Kraft getreten, aber die OECD und einzelne mächtige Staaten haben schon 2009 angekündigt, sich für echte Finanztransparenz einzusetzen. Seitdem beobachten wir, dass die Steuern auf private Kapitaleinkommen steigen.

Ihre Hauptaussage ist also, dass der automatische Informationsaustausch funktioniert.
Wir sind nicht die einzigen, die das sagen, aber nur wir bringen das mit den steigenden Steuersätzen auf Portfoliokapital in Verbindung. Das heißt: Wir stellen fest, dass die Anleger ihr Geld aus Steuerparadiesen abziehen. Darüber hinaus zeigen wir, dass die Maßnahme zu einer Veränderung in der nationalen Steuerpolitik führen kann. Sofern es politisch erwünscht ist, können die Regierungen nun die Steuern auf mobiles Kapital auch wieder erhöhen. Sie gewinnen demokratischen Handlungsspielraum, statt sich den Imperativen des Steuerwettbewerbs ergeben zu müssen.

Und aus den Ergebnissen leiten Sie Politikempfehlungen ab.
Ja. Denn es verbleiben Steuerschlupflöcher. Zum Beispiel kann man die Staatsbürgerschaft eines Landes annehmen, das nicht am automatischen Informationsaustausch teilnimmt. Einige Staaten bieten Staatsbürgerschaften beziehungsweise Steuerresidenzen zum Kauf an. Außerdem können sich die letztlich wirtschaftlich begünstigten natürlichen Personen weiterhin hinter komplexen Firmenstrukturen verstecken. Schließlich sollten in Zukunft neben dem Finanzvermögen auch andere Vermögenswerte wie Immobilien, Gold oder Kunst erfasst werden. Wir wissen, dass insbesondere Superreiche diese Schlupflöcher nutzen können. Es ist problematisch, wenn ausgerechnet diese Gruppe, die mit ihren starken Schultern einen größeren Teil der Steuerlast tragen sollte, weiterhin Steuern hinterziehen kann.

Deswegen empfehlen Sie auch, dass sich weltweit noch mehr Staaten am automatischen Informationsaustausch beteiligen sollten?
Perfekt wäre es natürlich, wenn alle mitmachten. Bisher sind es knapp über 100, also ungefähr die Hälfte aller Staaten. Die wesentlichen Industrieländer sind dabei, mit einer Ausnahme: die USA. Die Vereinigten Staaten waren zwar maßgeblich an der politischen Durchsetzung des automatischen Informationstausches beteiligt. Sie erhalten auch von anderen Ländern Informationen über amerikanische Steuerzahler, aber sie teilen keine Informationen. Hier wäre es wichtig, dass die EU-Staaten gemeinsam ihre wirtschaftliche Macht in die Waagschale werfen, um die USA zur Kooperation zu bewegen.

Und dann wären alle Probleme gelöst?
Nein. Wichtig wäre, dass echte Fortschritte im Kampf gegen die internationale Steuervermeidung von Unternehmen erzielt werden. Wie gesagt fehlt hier bisher ein mit dem automatischen Informationstausch vergleichbarer Erfolg. Die Entwicklung der letzten Jahre zeigt, dass bei ausreichendem öffentlichen Druck und wenn der politische Wille bei den Regierungen vorhanden ist, Fortschritte im Sinne internationaler Steuergerechtigkeit möglich sind. Aber es bleibt viel zu tun.

Vielen Dank für das Gespräch!