Die Politik des Ressortzuschnitts in Deutschland

Inhalt und Ziele

Die Politikfelder Wohnungsbau und Energie gehören zu den aktuell meistdiskutierten Zukunftsthemen der Politik. Doch wer ist für diese Themen innerhalb der Bundesregierung zuständig? Die Antwort auf diese Frage änderte sich in der jüngeren Vergangenheit häufig: Der Wohnungsbau fällt seit 2018 in die Zuständigkeit des Bundesinnenministeriums, von 2013 bis 2018 war das Umweltministerium zuständig, vor 2013 das Verkehrsministerium. Die Energiepolitik wird seit 2013 vom Bundeswirtschaftsministerium gesteuert, davor war sie im Umweltministerium beheimatet. Dies sind nur zwei Beispiele für ein wichtiges aber in der politikwissenschaftlichen Forschung weitgehend ignoriertes Phänomen: Die Zuordnung von Politikfeldern zu Ministerien unterliegt häufigen Reformen mit bislang weitgehend unbekannten Ursachen sowie Folgen für politische Prozesse und deren Ergebnisse.

Das von der DFG geförderte Forschungsprojekt „Die Politik des Ressortzuschnitts“ untersucht Ursachen dieser Veränderungen im Ressortzuschnitt und ihre Folgen seit Gründung der Bundesrepublik. Im Mittelpunkt stehen die Fragen, wie häufig derartige Reformen zu beobachten sind, wie die jeweiligen Zuständigkeitsverschiebungen erklärt werden können, und inwieweit sie substanzielle politische Konsequenzen nach sich ziehen und somit für die Bürger spürbar werden.

Methode

Das Projekt beschreibt zunächst die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der Bundesregierung durch einen detaillierten Vergleich von Organigrammen der Ministerien über Zeit. Dadurch lässt sich genau nachvollziehen, für welche Themenfelder Ministerien und ihre Untereinheiten (Abteilungen, Unterabteilungen und Referate) verantwortlich sind sowie wann und wie Zuständigkeiten zwischen und innerhalb von Ministerien verschoben werden.

Der zweite Schritt versucht diese Veränderungen zu erklären. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, ob Reformen vorrangig von Effizienzerwägungen motiviert sind (beispielsweise indem inhaltlich zusammenhängende Materien in einem Ministerium gebündelt werden) oder eher einer machtpolitischen Logik folgen. In diesem Fall sollten Reformen von den politischen Interessen der Koalitionspartner sowie insbesondere der jeweiligen Parteiführungen getrieben sein. Zur Unterscheidung dieser Erklärungsansätze werden Zuständigkeitsverschiebungen über Zeit statistisch untersucht sowie Interviews mit an Reformprozessen beteiligten Akteuren geführt.

Schließlich stellt sich die Frage, inwieweit Reformen des Ressortzuschnitts substanzielle Auswirkungen haben. Verändern sie politische Prozesse innerhalb der Bundesregierung und letztlich politische Ergebnisse? Orientiert sich beispielsweise eine vom Wirtschaftsministerium gesteuerte Energiepolitik stärker an Wirtschaftsinteressen, während energiepolitische Entscheidungen unter Führung des Umweltministeriums eher auf ökologische Nachhaltigkeit ausgerichtet sind? Zur Beantwortung derartiger Fragen werden ausführliche Interviews mit von Verschiebungen betroffenen Ministerialbeamten sowie anderen Akteuren geführt. Zudem wird die Entwicklung einzelner Politiken, die in verschiedenen Ministerien angesiedelt waren, über einen längeren Zeitraum nachgezeichnet um mögliche Effekte des Ressortzuschnitts zu identifizieren.

Das Projekt analysiert empirisch den deutschen Fall, ist aber theoretisch und methodisch über diesen hinaus erweiterbar. Mittelfristig soll es zu einer vergleichenden Untersuchung des Ressortzuschnitts in europäischen Demokratien ausgebaut werden.

(Erste) Ergebnisse:

Erste Untersuchungen zeigen, dass Veränderungen im Ressortzuschnitt der Bundesregierung weit häufiger vorkommen als angenommen – zwischen 1957 und 2013 alleine zu 39 Zeitpunkten. Besonders häufig betroffen waren das Familien-, Arbeits- und Innenministerium sowie das Bundeskanzleramt. Die Grafik zeigt die Zeitpunkte dieser Reformen, den jeweiligen Effekt auf das Ministerium im Sinne einer Stärkung (+) oder Schwächung (−), sowie die Zeiträume, zu denen die einzelnen Ministerien überhaupt existierten (Linie).

Statistische Analysen deuten zudem darauf hin, dass koalitionspolitische Erwägungen eine große Rolle bei der Erklärung dieser Reformen spielen. Die meisten Veränderungen sind in direktem Zusammenhang mit Koalitionsverhandlungen zu beobachten. Dabei werden tendenziell die Ministerien derjenigen Parteien gestärkt, die bei der Ministerienvergabe relativ schlecht abgeschnitten haben, also weniger Minister stellen, als man aufgrund ihrer Größe erwarten sollte. Zugewinne erzielen zudem diejenigen Ministerien, deren Themen im Wahlkampf eine hervorgehobene Rolle gespielt haben. All diese Punkte deuten darauf hin, dass Veränderungen im Ressortzuschnitt Teil eines umfassenden, machtpolitisch motivierten Koalitionsdeals sind.

Gesellschaftliche Relevanz und Nutzung der Ergebnisse

Die Regierung ist das wichtigste politische Steuerungsorgan moderner Demokratien. Zentrale Aspekte der Gesetzgebung werden in der Ministerialbürokratie ausgearbeitet und, nach Verabschiedung im Parlament, auch von dieser umgesetzt. Entsprechend fundamental sind Prozesse innerhalb der Regierung für das Verständnis, die Interpretation und ggf. auch die Beeinflussung von Gesetzesinhalten.

Das Projekt leistet einen Beitrag zu diesem Verständnis und zeigt auf, wie organisatorische Veränderungen innerhalb der Bundesregierung deren Handeln beeinflussen können. Diese Ergebnisse haben praktische Bedeutung für Interessengruppen, politische Parteien und politisch interessierte Bürger. Auf wissenschaftlicher Ebene generiert das Projekt neue Längsschnittdaten zur Organisation der Bundesregierung, die für verschiedenste Fragestellungen der Regierungs- und Verwaltungsforschung relevant sind, und trägt zu einem stärkeren Dialog zwischen politikwissenschaftlicher Koalitionsforschung und Verwaltungswissenschaft bei.

Bamberger Kompetenzen

Institutionenwandel und politischer Wettbewerb im internationalen Vergleich sind zentrale Forschungsthemen von Prof. Sieberer. Das Projekt erweitert diese Forschungsagenda auf den Bereich der Exekutive und verknüpft sie mit der Koalitionsforschung, einem weiteren zentralen Forschungsfeld der Bamberger Politikwissenschaft. Das Projekt erhebt umfangreiche Primärdaten und analysiert diese mit modernen empirischen Methoden, sowohl quantitativer als auch qualitativer Art. Damit steht es stellvertretend für den empirisch-analytischen, international orientierten Ansatz der Bamberger Politikwissenschaft.

Aktuelle Publikation

Erste Ergebnisse wurden in der Fachzeitschrift Politische Vierteljahresschrift (PVS) veröffentlicht:

Ulrich Sieberer. 2015. Die Politik des Ressortzuschnitts zwischen Koalitionsarithmetik und thematischer Profilierung. Eine koalitionspolitische Erklärung für Kompetenzänderungen der Bundesministerien, 1957-2013. Politische Vierteljahresschrift 56 (1): 77-103, doi: http://dx.doi.org/10.5771/0032-3470-2015-1-77.

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